Publications — Droit pénal européen — 13 octobre 2026

Gel des avoirs russes : une possible contestation de la légalité de l'extension du 12 octobre 2026 devant le Tribunal de l'Union

Le 12 octobre 2026, le Conseil a ajouté 826 entités et 743 dirigeants russes à la liste de gel des avoirs, en un acte unique. Depuis l’arrêt rendu par la Cour le 26 mars 2026 sur le critère des femmes et hommes d’affaires influents, la légalité d’un critère catégoriel n’est plus discutable : il suffit d’un lien objectif, fût-il indirect et indépendant du comportement personnel, entre la catégorie et l’objectif poursuivi. La question se déplace donc entièrement vers la preuve de l’appartenance à la catégorie. Or les 1 569 exposés des motifs reposent sur une pièce unique, un registre tenu par le gouvernement russe dont l’objet est d’ouvrir un droit à subvention pour les frais de logement des salariés, et aucun n’allègue le développement, la production ou la fourniture d’équipements militaires que le critère applicable désigne. La comparaison avec les dossiers que le Conseil a défendus avec succès, MegaFon et Abramovich, mesure l’écart. Cette étude examine les moyens que cet écart ouvre devant le Tribunal, et le risque pénal que l’élargissement du périmètre fait naître, en France, pour ceux qui traitent avec les personnes visées.

Par Naguin Zekkouti, avocat aux barreaux de Paris et de Lyon

Introduction

Le contentieux des mesures restrictives devant le Tribunal de l’Union est, pour l’essentiel, un contentieux de la preuve. Depuis l’arrêt Commission e.a. c. Kadi, l’inscription d’une personne ou d’une entité sur une liste de gel des avoirs doit reposer sur une base factuelle suffisamment solide, et il incombe au Conseil, en cas de contestation, d’établir le bien-fondé des motifs retenus et de produire les éléments sur lesquels il s’est fondé¹.

Le paquet adopté à Luxembourg le 12 octobre 2026 met cette exigence à l’épreuve d’une manière inédite, par son échelle et par la nature de la pièce sur laquelle il repose. En un acte, le Conseil a ajouté 826 entités et 743 personnes physiques à l’annexe du régime ukrainien. Les deux textes qui le portent comptent 948 pages chacun.

L’examen de ces pages révèle que la motivation de chaque inscription est bâtie sur un gabarit unique, et que ce gabarit repose sur un seul élément de fait, emprunté à l’administration de l’État visé. La question qui se pose n’est donc pas de savoir si le Conseil pouvait inscrire ces personnes, mais s’il l’a fait sur une base qu’il est en mesure de défendre.

Il convient d’examiner les actes et le critère qu’ils appliquent (I), de constater que la légalité de ce critère n’est plus discutable (II), puis de mesurer ce que le Conseil demeure tenu de prouver et ce qu’il a produit (III), par comparaison avec les dossiers qu’il a défendus avec succès (IV), avant d’exposer les moyens ouverts à la défense (V), la question des informations d’identification et des délais (VI), l’obligation de déclarer ses avoirs et le calendrier qu’elle impose (VII), puis le risque pénal encouru par les opérateurs français (VIII).

I. Deux actes jumeaux, et ce qu’ils ne disent pas

Le paquet est porté par deux textes adoptés le même jour, à Luxembourg, et publiés au Journal officiel le jour même.

La décision (PESC) 2026/2279 du Conseil du 12 octobre 2026 modifie la décision 2014/145/PESC concernant des mesures restrictives eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine². Elle est prise au visa de l’article 29 du traité sur l’Union européenne, sur proposition de la haute représentante. Son article premier dispose que l’annexe de la décision 2014/145/PESC est modifiée conformément à l’annexe de la présente décision. Son article 2 fixe l’entrée en vigueur au jour de la publication.

Le règlement d’exécution (UE) 2026/2281 du Conseil du 12 octobre 2026 met en œuvre le règlement (UE) n° 269/2014, au visa du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne et de l’article 14, paragraphe 1, de ce règlement³. Ses considérants sont identiques à ceux de la décision, à la substitution près de l’annexe I du règlement à l’annexe de la décision. Ses deux articles sont construits de même.

Cette structure appelle deux observations.

La première tient à la compétence du juge. Le dispositif repose sur un couple d’actes, l’un relevant de la politique étrangère et de sécurité commune, l’autre du droit de l’Union ordinaire. Sans la réserve de l’article 275, second alinéa, du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, qui ouvre au juge le contrôle de la légalité des décisions PESC prévoyant des mesures restrictives à l’encontre de personnes physiques ou morales, la moitié du dispositif échapperait à tout contrôle. La Cour l’a rappelé dans l’arrêt Rosneft⁴. Le recours doit, en pratique, viser les deux actes.

La seconde observation est plus singulière. Aucun des deux textes ne cite le critère d’inscription appliqué. Ni les visas ni les six considérants ne renvoient à l’article 2 de la décision 2014/145/PESC ou à l’article 3 du règlement n° 269/2014, où figurent pourtant les critères de rattachement. Le fondement de l’inscription ne se laisse deviner qu’à la lecture de l’exposé des motifs de chaque entrée, par la formule qui le clôt : la personne « apporte un soutien matériel au complexe militaire et industriel de la Russie ». La défense est donc fondée à demander au Conseil d’expliciter, devant le Tribunal, le critère qu’il n’a pas énoncé, et à lui opposer que cette explicitation tardive ne peut régulariser a posteriori une motivation insuffisante.

Ce critère existe pourtant, et il est récent. Le règlement (UE) 2025/390 du Conseil du 24 février 2025, adopté dans le cadre du seizième paquet, a inséré à l’article 3, paragraphe 1, du règlement n° 269/2014 un point l)⁵. Dans la version consolidée applicable aux actes du 12 octobre 2026, celle du 28 septembre 2026, ce point est ainsi rédigé : « les personnes physiques ou morales, entités ou organismes qui font partie du complexe militaire et industriel de la Russie, lui apportent un soutien matériel ou financier, ou en tirent avantage, y compris en participant au développement, à la production ou à la fourniture d’équipements et de technologies militaires ». L’article 3, paragraphe 1, compte désormais quatorze critères, de a) à n) ; la décision 2014/145/PESC comporte un critère miroir.

Le rapprochement est instructif. Les formules qui closent chaque exposé des motifs, « fait partie du complexe militaire et industriel de la Russie » pour les entités et « apporte un soutien matériel au complexe militaire et industriel de la Russie » pour les dirigeants, ne sont pas des constatations de fait : elles reprennent la qualification que le critère énonce. Le Conseil ne cite pas le fondement de l’inscription parce qu’il le récite.

Les considérants sont au nombre de six. Le deuxième vise les conclusions du Conseil européen des 18 et 19 juin 2026. Le troisième invoque la poursuite de l’agression russe et les frappes contre les infrastructures civiles. Le quatrième annonce l’ajout de 826 entités et 743 personnes. Le cinquième, sur lequel tout repose, sera examiné ci-après. Le sixième est la formule de clôture.

On relèvera qu’aucun considérant ne traite de la communication de la décision aux personnes concernées, de la faculté pour elles de présenter des observations, ni du réexamen périodique de l’annexe. Les actes modificatifs de ce régime comportent habituellement de telles mentions. Leur absence ne prive évidemment pas les intéressés des garanties qu’ils tiennent des actes de base et de la Charte, mais elle est le premier indice de la célérité avec laquelle ce paquet a été produit.

II. La légalité du critère n’est plus discutable

Il faut l’écrire sans détour, parce que c’est la première objection qu’un conseil avisé écarterait : le point l) n’est pas attaquable en lui-même.

Par un arrêt de grande chambre du 26 mars 2026, la Cour de justice a rejeté cinq pourvois dirigés contre des arrêts du Tribunal ayant validé des inscriptions prononcées au titre du critère des femmes et hommes d’affaires influents, qui figure à l’article 3, paragraphe 1, sous g), du règlement n° 269/2014 et à l’article 2, paragraphe 1, sous g), de la décision 2014/145/PESC⁶. Les requérants soulevaient une exception d’illégalité contre ce critère.

La Cour rappelle que le Conseil dispose d’une large marge d’appréciation quant à l’objet des mesures restrictives ainsi qu’à la définition et à la portée des critères généraux, et que seul le caractère manifestement inapproprié d’un tel acte, par rapport à l’objectif poursuivi, peut en affecter la légalité (point 271). Elle ajoute que la décision qui édicte ces critères doit faire ressortir un lien objectif entre les catégories de personnes visées et le pays tiers concerné, faute de quoi le critère serait manifestement inapte à atteindre l’objectif et devrait être tenu pour illégal (point 273). Elle en déduit qu’un critère n’est pas illégal dès lors qu’il cible des catégories entretenant un lien objectif, fût-ce de manière indirecte, avec ce pays tiers (point 289). Le contrôle de proportionnalité se borne à vérifier que la mesure n’est pas manifestement inappropriée ni manifestement au-delà de ce qui est nécessaire (points 233, 254 et 255). Les pourvois sont rejetés.

Transposé au point l), le raisonnement vaut a fortiori. Le lien entre la production d’armement et l’objectif d’accroître le coût de l’agression est plus direct encore que celui qui unit à ce même objectif les secteurs pourvoyeurs de recettes budgétaires. Soutenir en 2026 que le critère du complexe militaire et industriel est en lui-même illégal serait une erreur de stratégie autant que de droit.

Sur la légalité du critère lui-même, l’arrêt ne dit rien de plus que cela, et le point l) se trouve ainsi à l’abri de toute exception d’illégalité. La démonstration de l’appartenance à la catégorie, elle, demeure entière, et elle obéit au standard de l’arrêt Commission e.a. c. Kadi. C’est là, et là seulement, que se joue le contentieux du paquet du 12 octobre 2026.

Le même arrêt dit en revanche autre chose, qui commande toute la suite.

Au point 327, la Cour rappelle que l’effectivité du contrôle juridictionnel garanti par l’article 47 de la Charte exige que le juge de l’Union s’assure que la décision, qui revêt une portée individuelle pour la personne concernée, repose sur une base factuelle suffisamment solide. Cela implique une vérification des faits allégués dans l’exposé des motifs, de sorte que le contrôle ne se limite pas à l’appréciation de la vraisemblance abstraite des motifs invoqués, mais porte sur le point de savoir si ces motifs sont étayés. Il appartient au juge, à cette fin, de demander le cas échéant à l’autorité compétente de produire informations et éléments de preuve.

Au point 328, la Cour énonce la méthode : le Tribunal devait vérifier dans quels secteurs économiques chacun des requérants exerçait son activité, et si ces secteurs constituaient une source substantielle de revenus pour le gouvernement de la Fédération de Russie, en examinant à cet égard les éléments de preuve fournis par le Conseil. Au point 331, elle précise que si le Conseil n’est pas tenu de produire l’ensemble des éléments inhérents aux motifs allégués, le juge doit s’assurer que ceux qui lui sont produits étayent à suffisance les motifs retenus.

L’arrêt du 26 mars 2026 ferme donc une porte et en ouvre une autre. Il dispense le Conseil d’établir un lien individuel entre la personne inscrite et le gouvernement ou la guerre. Il lui impose, en contrepartie, d’établir par des éléments de preuve que cette personne relève bien de la catégorie. C’est là, et là seulement, que se joue le contentieux du paquet du 12 octobre 2026.

III. Ce que le Conseil devait prouver, et ce qu’il a produit

Le considérant 5, commun aux deux actes, énonce la démarche du Conseil. Les entités concernées figurent sur une liste récemment établie par le gouvernement de la Fédération de Russie, qui les identifie comme appartenant au complexe militaire et industriel russe et qui leur ouvre, à ce titre, un droit à subvention. Le Conseil considère que ces entités font donc partie de ce complexe. Les personnes concernées y exercent des fonctions de direction et le Conseil considère qu’elles le soutiennent de ce fait.

L’annexe décline cette démarche en 1 569 entrées, selon deux gabarits.

Le gabarit des entités

Chaque entité fait l’objet de deux paragraphes. Le premier énonce qu’elle a été recensée par le gouvernement de la Fédération de Russie comme faisant partie du complexe militaro-industriel russe, puis ajoute qu’en tant qu’employeur recensé comme actif dans ce complexe, elle est en droit de percevoir des subventions fédérales pour les frais de logement de ses employés. Le second conclut : « Par conséquent, [l’entité] fait partie du complexe militaire et industriel de la Russie. »

La structure logique mérite d’être isolée. Prémisse : le gouvernement russe a recensé l’entité comme faisant partie du complexe militaro-industriel. Conclusion : l’entité fait partie du complexe militaro-industriel. La conclusion reproduit la prémisse. Aucun moyen terme ne les relie, et aucun fait propre à l’entité n’est énoncé : ni ce qu’elle produit, ni pour qui, ni en quelle quantité, ni quel lien ce qu’elle produit entretient avec les opérations militaires.

Le second élément, l’éligibilité aux subventions de logement, est introduit par la locution « de plus », qui le présente comme un renfort. Il n’en est pas un. Cette éligibilité est la conséquence juridique du recensement, non un fait distinct de lui. Le Conseil dispose ainsi d’un unique élément de fait, qu’il énonce deux fois.

Le gabarit des dirigeants

Chaque personne physique fait l’objet de trois paragraphes. Le premier indique ses fonctions de directeur général ou de directeur par intérim de sociétés nommément désignées, présentées comme faisant partie de l’industrie russe de l’armement, « qui est un secteur d’importance stratégique pour la Fédération de Russie ». Le deuxième reprend, pour ces sociétés, le recensement gouvernemental et l’éligibilité aux subventions de logement. Le troisième conclut que la personne « apporte un soutien matériel au complexe militaire et industriel de la Russie ».

La motivation du dirigeant est donc entièrement adossée à celle de la société, laquelle est circulaire. Le vice de la première se transmet à la seconde. Et la déduction qui mène de la fonction au soutien matériel n’est appuyée par aucun acte, aucune décision, aucune déclaration imputable à la personne.

Le critère décrit lui-même les faits qui manquent

Le point l) ne se borne pas à désigner une catégorie. Il indique par quoi l’appartenance ou le soutien se manifestent : la participation au développement, à la production ou à la fourniture d’équipements et de technologies militaires.

Aucune des 1 569 entrées n’allègue rien de tel. Pas un développement, pas une production, pas une fourniture, pas un contrat, pas un destinataire. Le Conseil disposait d’un critère qui lui indiquait ce qu’il devait établir, et il n’en a rien établi.

La troisième branche du critère, qui vise ceux qui tirent avantage du complexe militaire et industriel, n’est pas davantage caractérisée. Le seul avantage mentionné par les actes est une subvention versée par le gouvernement, non par le complexe, et elle est acquise à l’entité précisément parce que celle-ci a été recensée comme en faisant partie. L’avantage allégué présuppose donc la qualité à démontrer. La circularité se referme une seconde fois.

Ce que la pièce unique est réellement

Il faut nommer précisément l’élément sur lequel tout repose. C’est un registre administratif tenu par le gouvernement d’un État tiers, dont l’objet propre, tel que les actes eux-mêmes l’exposent, est d’ouvrir aux employeurs qui y figurent un droit à subvention fédérale pour les frais de logement de leurs salariés. Il s’agit d’un instrument de politique sociale interne.

Ni les critères d’inscription à ce registre, ni l’autorité qui le tient, ni la date de son établissement, ni sa référence, ne sont indiqués. Le Conseil ne dit pas l’avoir vérifié, recoupé ou complété. Il en reprend la qualification.

IV. Le contraste avec les dossiers que le Conseil a défendus avec succès

Le reproche ne prend toute sa portée que rapporté à ce que le Conseil sait produire lorsqu’il entend défendre une inscription. Deux arrêts récents, tous deux de rejet, en donnent la mesure.

Dans l’affaire MegaFon, le Tribunal a rejeté le recours d’un opérateur de télécommunications russe⁷. La motivation retenue par le Conseil exposait ce que la société faisait : l’acquisition de biens et technologies à double usage susceptibles de soutenir l’agression, et la fourniture de services de télécommunication à l’armée russe. Le Tribunal a constaté que le Conseil avait énoncé des raisons spécifiques et concrètes, et qu’il n’avait commis aucune erreur d’appréciation.

Dans l’affaire Abramovich, le Tribunal a rejeté le recours dirigé contre le maintien des mesures⁸. Le Conseil y produisait l’ampleur des participations du requérant, sa qualité d’actionnaire principal d’Evraz, ses intérêts dans Norilsk Nickel, et le rapport annuel d’Evraz pour 2021 établissant que l’acier représentait 66,3 % du chiffre d’affaires. Le Tribunal a vérifié, pièces à l’appui, que le secteur constituait une source substantielle de revenus pour le gouvernement russe.

Deux dossiers, deux rejets, et dans les deux cas un fait vérifiable rattachant la personne ou l’entité à la catégorie : une livraison, un client, une participation, un pourcentage tiré d’un document comptable.

Rapportées à cette aune, les 1 569 inscriptions du 12 octobre 2026 ne comportent aucun fait de cette nature. Pas une livraison, pas un client, pas un contrat, pas un chiffre. Le seul élément produit est la présence sur un registre dont l’objet déclaré est l’octroi d’une subvention au logement.

La comparaison n’est pas rhétorique, elle est probatoire. Elle établit que le standard appliqué par le Tribunal est atteignable, que le Conseil sait l’atteindre lorsqu’il s’en donne la peine, et qu’il ne s’en est pas donné la peine ici. C’est précisément ce qu’un requérant doit démontrer : non que le critère est illégal, mais que son application à son cas repose sur moins que ce que le juge exige ordinairement.

L’objection que le Conseil opposera

Deux répliques sont prévisibles, et il faut les avoir traitées avant de déposer.

La première tient à la nature de la pièce. Le Conseil soutiendra qu’un recensement opéré par le gouvernement russe lui-même présente une fiabilité particulière, puisqu’il émane de l’État qui organise ce complexe et s’analyse en une déclaration contraire à ses propres intérêts. L’argument a du poids, mais il ne porte que sur la sincérité du registre, non sur sa portée. Un document sincère quant à ce qu’il énonce, l’éligibilité à une subvention de logement, ne devient pas probant quant à ce qu’il n’énonce pas, la production d’équipements militaires. La fiabilité de la source ne supplée pas l’absence de pertinence du fait.

La seconde tient au standard probatoire. Le Conseil rappellera que les mesures restrictives sont préventives et non punitives, qu’elles n’emportent aucune constatation de culpabilité, et que le niveau de preuve exigé s’en trouve allégé. C’est exact, et la Cour l’a confirmé le 26 mars 2026 en bornant son contrôle à l’erreur manifeste. Mais l’allègement porte sur la nature des éléments, non sur leur existence : il autorise le Conseil à se fonder sur des sources ouvertes et sur un faisceau d’indices, il ne l’autorise pas à se fonder sur un élément unique qui n’établit pas le fait à prouver. Les affaires MegaFon et Abramovich le montrent assez : dans l’une comme dans l’autre, le Conseil a produit des faits, et c’est pour cela qu’il a gagné.

V. Les moyens ouverts à la défense

L’insuffisance de motivation

Le grief ne se tire pas seulement de l’article 296 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne. Il a ici un fondement textuel propre : l’article 3, paragraphe 2, du règlement n° 269/2014 dispose que l’annexe I contient les motifs de l’inscription des personnes, entités ou organismes concernés.

Une motivation dont la conclusion reproduit la prémisse, identique pour 826 entités au nom près, ne met l’intéressé en mesure ni de connaître ce qui lui est reproché, ni d’y répondre utilement, ni le juge d’exercer son contrôle. Elle n’est pas lacunaire sur un point : elle est vide de tout élément individuel.

Le vice est ici d’une nature particulière, et il se démontre par la seule lecture. Les motifs se composent de deux éléments : la reprise littérale du critère légal, qui est la conclusion à établir, et un fait unique, le recensement sur un registre russe de subventions au logement, qui ne l’implique pas. Entre les deux, rien. Or il est de jurisprudence constante que la reproduction des termes d’un critère d’inscription ne tient pas lieu de motivation : elle énonce la qualification retenue sans énoncer les raisons spécifiques et concrètes pour lesquelles le Conseil a estimé que la personne y répondait.

La base factuelle insuffisamment solide

C’est le cœur du dossier. L’arrêt Commission e.a. c. Kadi exige que les motifs retenus soient étayés par une base factuelle suffisamment solide et que le Conseil, en cas de contestation, produise les éléments sur lesquels il s’est fondé. Une qualification empruntée à l’administration de l’État visé n’est pas une preuve rapportée.

La démarche appelle trois objections distinctes.

La finalité du registre est étrangère à l’objet de la mesure. Un dispositif conçu pour subventionner le logement des salariés répond à des préoccupations de politique sociale et de gestion de la main-d’œuvre. Rien ne garantit que ses critères d’inclusion recoupent une participation effective à la production d’armement, ni que l’inscription y soit actualisée.

Les critères d’inclusion sont inconnus. Ils ne sont ni produits ni décrits. L’intéressé ne peut donc pas démontrer qu’il n’aurait pas dû y figurer, et le juge ne peut pas vérifier que le Conseil a correctement interprété la portée du recensement.

L’appréciation a été déléguée. En retenant la qualification russe sans la vérifier, le Conseil a substitué à son propre examen celui d’un gouvernement étranger, au surplus celui de l’État contre lequel les mesures sont dirigées. L’objection n’est pas seulement probatoire, elle est institutionnelle.

La demande de communication des éléments fondant l’inscription, adressée au Conseil, est ici la première diligence à accomplir. Elle est peu coûteuse et son rendement est élevé : ou bien le dossier contient autre chose que l’extrait de registre, et il faut en discuter ; ou bien il ne contient rien d’autre, et le standard de Kadi n’est pas atteint.

L’imputation automatique par la fonction

Pour les 743 personnes physiques, la motivation n’énonce aucun comportement personnel. Elle constate un mandat social, puis en déduit un soutien matériel. C’est une présomption tirée du statut.

Le Tribunal exige une appréciation individualisée. Il a annulé des inscriptions fondées sur un simple lien familial avec une personne déjà inscrite, dans l’affaire Prigozhina puis dans l’affaire Ezubov, faute pour le Conseil d’avoir établi ce que la personne elle-même avait fait⁹. Le raisonnement vaut a fortiori lorsque le lien invoqué est un mandat exercé dans une société dont l’inscription est elle-même dépourvue de motivation propre.

S’y ajoutent les questions de fait que la motivation ne traite pas : le mandat était-il en cours à la date de l’inscription, la personne disposait-elle d’un pouvoir de décision sur la production, la société exerçait-elle une activité civile. Aucune de ces vérifications n’apparaît.

La proportionnalité

Le gel des avoirs et l’interdiction de mise à disposition de fonds portent une atteinte substantielle au droit de propriété et à la liberté d’entreprise, que la Charte protège. Leur justification suppose un rapport raisonnable entre la mesure et l’objectif poursuivi, qui est de peser sur la capacité militaire russe.

Or le critère de sélection effectivement retenu, l’inscription sur un registre de subventions au logement, ne renseigne ni sur la nature, ni sur le volume, ni sur la destination d’une production. Le périmètre ainsi défini est, par construction, sur-inclusif. Le moyen a d’autant plus de force que le dispositif frappe, aux côtés des sociétés, 743 personnes physiques dont les avoirs personnels sont gelés et qui sont interdites d’entrée sur le territoire de l’Union.

Les droits de la défense

La personne inscrite a le droit d’obtenir communication des éléments retenus contre elle et de présenter ses observations. L’absence, dans les deux actes, de tout considérant relatif à la communication, aux observations et au réexamen, ne fait pas disparaître ces garanties, qui procèdent des actes de base et des articles 41 et 47 de la Charte. Elle mérite néanmoins d’être relevée, parce qu’elle éclaire les conditions d’élaboration du paquet.

Ces garanties ont un siège textuel précis. L’article 14, paragraphe 2, du règlement n° 269/2014 impose au Conseil de communiquer sa décision, y compris les motifs de l’inscription, à la personne concernée, soit directement si son adresse est connue, soit par la publication d’un avis, en lui donnant la possibilité de présenter des observations. Le paragraphe 3 ajoute que, lorsque des observations sont formulées ou lorsque de nouveaux éléments de preuve substantiels sont présentés, le Conseil réexamine sa décision et en informe l’intéressé. Le paragraphe 4 soumet la liste de l’annexe I à un réexamen à intervalles réguliers et au moins tous les douze mois.

La présentation d’observations n’est donc pas une démarche gracieuse. Elle déclenche une obligation de réexamen dont l’inexécution est elle-même un moyen d’annulation, et elle constitue le dossier sur lequel le Tribunal appréciera, le moment venu, ce que le Conseil savait et ce qu’il a négligé.

La conduite du recours

Quatre points de procédure se règlent dès l’origine.

L’adaptation de la requête. Tout acte qui maintient l’inscription est un acte nouveau et ouvre son propre délai. L’article 86 du règlement de procédure du Tribunal permet d’adapter la requête à ces actes, dans le délai de recours propre à chacun. Faute d’adaptation, l’annulation de l’inscription initiale laisserait subsister les actes de maintien et le recours perdrait sa portée pratique.

L’exception d’illégalité. L’article 277 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne permet d’invoquer l’inapplicabilité d’un acte de portée générale à l’appui d’un recours dirigé contre un acte individuel. Après l’arrêt du 26 mars 2026, son usage contre le point l) lui-même n’a plus guère de chances. Elle conserve son utilité si le Conseil devait définir la catégorie par renvoi à un instrument de droit russe.

Les mesures provisoires. Les articles 278 et 279 du traité permettent de demander le sursis à exécution. Elles sont rarement accordées en cette matière, l’urgence devant être établie de façon concrète et chiffrée, mais elles méritent d’être envisagées lorsque le gel compromet la poursuite d’une activité.

La demande de radiation. Adressée au Conseil, elle déclenche l’obligation de réexamen de l’article 14, paragraphe 3, du règlement n° 269/2014. Elle n’interrompt pas le délai de recours. Les deux voies se mènent donc de front, et la première alimente la seconde.

VI. L’identification, le délai de recours et le criblage

L’article 3, paragraphe 3, du règlement n° 269/2014 énumère les informations nécessaires à l’identification des personnes visées, lorsqu’elles sont disponibles : pour les personnes physiques, les nom et prénoms, y compris les pseudonymes, la date et le lieu de naissance, la nationalité, les numéros du passeport et de la carte d’identité, le sexe, l’adresse si elle est connue, la fonction ou la profession ; pour les personnes morales, la dénomination, le lieu et la date d’enregistrement, le numéro d’enregistrement et l’adresse professionnelle.

La comparaison des deux colonnes de l’annexe est instructive.

Les entités sont identifiées avec soin : adresse complète, site internet, forme sociale, lieu et date d’enregistrement, numéro d’enregistrement OGRN, numéro d’identification fiscale INN.

Les personnes physiques ne comportent que le nom, sa graphie en caractères cyrilliques, la fonction, la nationalité, le sexe et un numéro d’identification fiscale. Ni date de naissance, ni lieu de naissance, ni numéro de passeport ou de carte d’identité, ni adresse.

Deux conséquences en découlent, l’une pour les personnes inscrites, l’autre pour les opérateurs européens.

Le point de départ du délai de recours

Le recours en annulation se forme dans le délai de deux mois prévu à l’article 263, dernier alinéa, du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, augmenté du délai de distance de dix jours.

L’article 14, paragraphe 2, du règlement n° 269/2014 organise lui-même l’alternative : communication directe lorsque l’adresse est connue, publication d’un avis à défaut. La règle contentieuse en découle.

La Cour a jugé, dans l’affaire Gbagbo, que le délai de recours court, pour chacune des personnes inscrites, à compter de la communication qui doit lui être faite, et que, lorsque le Conseil se trouve dans l’impossibilité d’y procéder directement, cette communication résulte de la publication d’un avis au Journal officiel, série C, dont l’intéressé ne peut retarder les effets en se prévalant d’une connaissance ultérieure (points 59, 61 et 62). Elle y a précisé que le délai de distance de dix jours, en raison de son caractère forfaitaire, s’applique y compris aux requérants établis dans un État tiers (point 63)¹⁰.

L’adresse ne figurant pour aucune des 743 personnes inscrites le 12 octobre 2026, le point de départ est, pour toutes, celui de la publication de l’avis, intervenue au Journal officiel, série C, le 13 octobre 2026 sous la référence C/2026/5393¹¹. Le délai de deux mois, augmenté du délai de distance, conduit ainsi au 23 décembre 2026.

Une réserve doit être faite. L’article 59 du règlement de procédure du Tribunal dispose que, lorsque le délai de recours contre un acte d’une institution court à compter de la publication de cet acte au Journal officiel, il se compte à partir de la fin du quatorzième jour suivant cette publication. Transposée à la publication de l’avis, cette règle reporterait l’échéance au 6 janvier 2027¹². L’arrêt Gbagbo ne tranche pas ce point, n’ayant été saisi que du délai de distance. La prudence commande donc de retenir le 23 décembre 2026 et de ne pas faire dépendre la recevabilité du recours d’une question non résolue.

Un délai sans seconde chance

Ce délai revêt, depuis peu, une portée qu’il n’avait pas. La pratique du contentieux des mesures restrictives reposait sur une donnée implicite : la personne qui laissait expirer son délai retrouvait une occasion quelques mois plus tard, lors de la prorogation suivante, tout acte de maintien ouvrant un délai nouveau. Cette donnée a disparu pour le régime ukrainien.

Dans sa version applicable jusqu’au 15 septembre 2026, l’article 6 de la décision 2014/145/PESC fixait l’applicabilité de celle-ci à des échéances semestrielles, ce qui obligeait le Conseil à adopter une décision de prorogation deux fois par an. La décision (PESC) 2026/2161 du Conseil du 22 septembre 2026 a remplacé le deuxième alinéa de cet article par la mention suivante : « La présente décision est applicable jusqu’au 22 septembre 2029. » Trois semaines avant le paquet, le Conseil est ainsi passé d’un horizon de six mois à un horizon de trois ans¹³.

Il ne subsiste dès lors, pour les inscriptions, que l’obligation de réexamen de l’annexe I posée par l’article 14, paragraphe 4, du règlement n° 269/2014, à intervalles réguliers et au moins tous les douze mois, ainsi que le réexamen que déclenchent des observations ou des éléments de preuve nouveaux substantiels.

La conséquence doit être énoncée sans détour à toute personne concernée. Le 23 décembre 2026 ne s’inscrit pas dans une série d’échéances équivalentes : c’est la seule date certaine. Le prochain acte dont on puisse affirmer qu’il sera attaquable est celui que produira le réexamen des douze mois.

La conséquence pratique mérite d’être soulignée auprès de toute personne concernée : une demande de réexamen adressée au Conseil n’interrompt pas ce délai. Les deux voies se mènent de front.

Quatorze jours pour se défendre devant le Conseil

Le même avis invite les personnes et entités inscrites à adresser au Conseil une demande de réexamen accompagnée de pièces justificatives, au secrétariat général, unité RELEX.1, rue de la Loi 175 à Bruxelles. Il fixe pour cela une date limite : le 27 octobre 2026.

Quatorze jours. Pour 1 569 personnes et entités dont aucune n’a reçu de notification individuelle, puisque le Conseil ne dispose d’aucune adresse, et qui doivent donc découvrir leur inscription par la lecture du Journal officiel.

Quatorze jours pour identifier un conseil établi dans l’Union, lui transmettre un dossier, réunir les pièces établissant l’activité réelle d’une société russe ou les fonctions effectives d’un dirigeant, le cas échéant les faire traduire, et rédiger des observations utiles.

Quatorze jours, enfin, alors que les avoirs de l’intéressé sont gelés depuis le 12 octobre, de sorte que le paiement des honoraires suppose une autorisation préalable de l’autorité nationale compétente au titre de l’article 4 du règlement n° 269/2014, dont l’instruction excède ordinairement ce délai.

L’article 14, paragraphe 2, du règlement impose au Conseil de donner à la personne concernée la possibilité de présenter des observations. La question se pose de savoir si une possibilité ainsi calibrée demeure effective. Elle ne conditionne pas la recevabilité du recours, la demande de réexamen n’étant pas un préalable obligatoire. Mais elle nourrit le moyen tiré de la violation des droits de la défense, et elle éclaire la manière dont ce paquet a été conçu.

Agir pour une personne inscrite : ce que les textes permettent

Deux questions se posent avant toute autre à l’avocat sollicité, et l’une et l’autre se règlent par les textes.

La première est celle de l’interdiction des services de conseil juridique. L’article 5 quindecies, paragraphe 1, sous a), du règlement (UE) n° 833/2014 interdit de fournir, directement ou indirectement, des services de conseil juridique au gouvernement russe ou aux personnes morales, entités ou organismes établis en Russie. Ses paragraphes 5 et 6 écartent toutefois cette interdiction pour les prestations strictement nécessaires à l’exercice des droits de la défense dans le cadre d’une procédure judiciaire et du droit à un recours effectif, ainsi que pour celles strictement nécessaires à garantir l’accès aux procédures judiciaires, administratives ou arbitrales dans un État membre. Représenter une personne inscrite devant le Tribunal, et devant le Conseil au stade du réexamen, relève de ces exceptions ; le conseil général, en dehors de ce cadre, n’en relève pas. La ligne de partage tient à la finalité de la prestation, non à la qualité de son destinataire¹⁴.

La seconde est celle du paiement. Les avoirs étant gelés, l’article 4, paragraphe 1, sous b), du règlement n° 269/2014 permet à l’autorité nationale compétente d’autoriser le déblocage de fonds destinés exclusivement au règlement d’honoraires d’un montant raisonnable ou au remboursement de dépenses engagées pour s’assurer le service de juristes. En France, cette autorisation relève de la direction générale du Trésor. Le règlement n° 833/2014 comporte une dérogation parallèle, à son article 5 nonies, pour les transactions avec les entités de son annexe XIV.

L’Union a donc organisé, texte par texte, le droit de la personne inscrite d’être défendue. C’est précisément ce qui donne sa portée au délai du 27 octobre. Une possibilité de présenter des observations ouverte pour quatorze jours à des personnes qui n’ont reçu aucune notification individuelle, et dont la rémunération du conseil suppose une autorisation préalable dont l’instruction excède ce délai, n’est pas une possibilité effective. La demande d’autorisation au titre de l’article 4 doit, en pratique, être déposée dès le premier jour.

L’avis rappelle enfin, et c’est utile à relever, que les intéressés peuvent contester la décision du Conseil devant le Tribunal dans les conditions prévues à l’article 275, deuxième alinéa, et à l’article 263, quatrième et sixième alinéas, du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne. C’est le Conseil lui-même qui indique la voie.

Le criblage et le risque d’erreur

Identifier 743 ressortissants russes par leur seul patronyme translittéré, sans date de naissance, impose aux établissements financiers et aux exportateurs européens un filtrage exposé à l’homonymie. Les faux positifs paralysent des relations d’affaires licites ; les faux négatifs exposent l’opérateur à des poursuites.

Symétriquement, dans un ensemble de cette taille produit en quelques semaines, l’erreur matérielle est statistiquement certaine : mandat expiré à la date de l’inscription, homonymie, société de dénomination voisine, entité radiée. Ces erreurs se corrigent par une demande de radiation adressée au Conseil, voie plus rapide que le recours, mais qui ne dispense pas de l’introduire.

VII. L’obligation de déclarer ses avoirs, et les trois calendriers

Un second avis, publié le même jour sous la référence C/2026/5394, rappelle aux mêmes personnes et entités une obligation distincte, et rarement commentée¹⁵.

L’article 9, paragraphe 2, du règlement n° 269/2014 leur impose de déclarer, dans un délai de six semaines à compter de leur inscription, les fonds et ressources économiques relevant de la juridiction d’un État membre qui leur appartiennent ou qu’elles possèdent, détiennent ou contrôlent, à l’autorité compétente de l’État membre où ces avoirs se trouvent, et de coopérer à toute vérification de ces informations. Pour les inscriptions du 12 octobre 2026, l’échéance est le 23 novembre 2026.

Le même texte en tire la conséquence : le non-respect de ces obligations est considéré comme un contournement des mesures de gel des fonds et des ressources économiques.

Il faut mesurer ce que cette architecture produit. La personne inscrite se trouve soumise à trois calendriers simultanés : le 27 octobre 2026 pour présenter ses observations au Conseil, le 23 novembre 2026 pour déclarer ses avoirs aux autorités nationales, le 23 décembre 2026 pour saisir le Tribunal.

Le deuxième est le plus redoutable, pour deux raisons.

D’abord parce que son inobservation n’ouvre pas une simple sanction administrative. Elle est qualifiée de contournement, et le contournement constitue, en droit français, le délit de l’article L. 542-2 du code des douanes, puni de cinq ans d’emprisonnement. Une abstention devient ainsi une infraction, par l’effet d’une qualification posée par un règlement de l’Union.

Ensuite parce que la déclaration est exigée de la personne même qui conteste la légalité de son inscription. Elle doit révéler l’assiette de ses avoirs à l’administration d’un État membre tout en soutenant devant le Tribunal que la mesure qui les gèle est illégale. L’articulation de cette obligation déclarative avec le droit de ne pas contribuer à sa propre incrimination se pose avec netteté, et elle n’est pas tranchée.

C’est le point où le contentieux des listes et la défense pénale cessent d’être deux matières distinctes.

VIII. Le risque pénal pour les opérateurs français

Depuis le 12 octobre 2026, en application de l’article 2 du règlement (UE) n° 269/2014, tout opérateur établi dans l’Union doit geler les fonds et ressources économiques appartenant à ces 1 569 nouvelles personnes et entités, ou qu’elles détiennent ou contrôlent, et s’abstenir de mettre des fonds ou des ressources économiques à leur disposition ou à leur bénéfice, directement ou indirectement. L’indisponibilité atteint donc des filiales qui ne sont pas nommément désignées, ce qui démultiplie le travail de vérification.

Le manquement n’est pas seulement administratif. En droit français, il est pénalement réprimé.

L’incrimination applicable

Depuis la recodification du code des douanes opérée par l’ordonnance n° 2026-265 du 8 avril 2026, entrée en vigueur le 1er mai 2026 à droit constant, le délit figure à l’article L. 542-2, qui reprend l’ancien article 459¹⁶. Il vise le fait de ne pas respecter les mesures de restriction des relations économiques et financières prévues par le droit de l’Union européenne en application des articles 75 ou 215 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne.

Par renvoi à l’article L. 542-1, le délit est puni de cinq ans d’emprisonnement, de la confiscation et d’une amende comprise entre une et deux fois le montant de l’infraction. Les personnes morales encourent le quintuple de l’amende et des interdictions professionnelles au titre de l’article L. 542-4, et la juridiction peut ordonner l’affichage et la diffusion de la décision au titre de l’article L. 543-1. Les faits commis avant le 1er mai 2026 demeurent régis par l’ancien article 459, dont l’incrimination est inchangée.

Une transposition toujours attendue

La directive (UE) 2024/1226 du 24 avril 2024 a harmonisé la définition et les sanctions des violations de mesures restrictives¹⁷. Elle impose notamment un maximum d’au moins cinq ans d’emprisonnement pour toute violation portant sur des équipements militaires ou des biens à double usage, sans condition de valeur, là où les autres violations supposent un seuil de 100 000 euros. Le délai de transposition expirait le 20 mai 2025. La France ne l’a pas respecté et la Commission lui a adressé un avis motivé le 4 juin 2026.

Cette circonstance commande deux observations de défense.

Le ministère public ne peut s’appuyer sur la directive pour étendre l’article L. 542-2 au-delà de ses termes : une directive ne peut, par elle-même et indépendamment d’une loi de transposition, déterminer ou aggraver la responsabilité pénale d’une personne, conformément à l’arrêt Kolpinghuis Nijmegen¹⁸.

L’incrimination par renvoi appelle, en revanche, un examen rigoureux de la précision et de la prévisibilité de la norme applicable à la date des faits, mesure par mesure. L’argument connaît toutefois une limite, que la Cour a posée dans l’arrêt Rosneft : les principes de sécurité juridique et de légalité des peines ne s’opposent pas à ce qu’un État membre sanctionne pénalement la violation d’un règlement de mesures restrictives avant même que la Cour en ait précisé la portée. L’imprécision ne se postule pas, elle se démontre.

Le paradoxe

Il faut enfin mesurer ce que l’articulation des deux volets produit. Une inscription peut être annulée par le Tribunal pour insuffisance de base factuelle, sans que cette annulation efface l’infraction commise par le tiers qui, pendant que l’inscription produisait ses effets, a mis des fonds à disposition de la personne visée. L’opérateur européen supporte donc le risque pénal d’une mesure dont la légalité n’est pas acquise.

Conclusion

La question que pose le paquet du 12 octobre 2026 n’est pas celle de la légalité du critère. Depuis l’arrêt du 26 mars 2026, un critère catégoriel se défend dès lors qu’un lien objectif l’unit à l’objectif poursuivi, et ce lien est ici plus direct qu’ailleurs. La question est celle de la preuve de l’appartenance à la catégorie, et l’ampleur de l’exercice l’a rendue aiguë : inscrire 1 569 personnes et entités en un acte suppose un critère de sélection mécanique, et le Conseil en a retenu un qui lui était fourni par l’administration de l’État qu’il entend sanctionner.

Le contrôle du juge porte sur la base factuelle, non sur l’opportunité politique de la mesure. À cet égard, la motivation retenue laisse ouvertes des questions auxquelles le Conseil devra répondre devant le Tribunal : quels sont les critères du registre invoqué, qui les fixe, à quelle date, et qu’établissent-ils d’autre que l’ouverture d’un droit à subvention pour le logement des salariés. Les affaires MegaFon et Abramovich montrent que le Conseil sait répondre à de telles questions lorsqu’il dispose d’éléments. Reste à savoir s’il en dispose ici.

L’expérience des régimes précédents enseigne que les annulations n’interviennent pas sur les inscriptions centrales, celles que des éléments substantiels étayent, mais à la périphérie, là où le Conseil a procédé par catégorie. Les arrêts Prigozhina, Ezubov et Pumpyanskiy en témoignent¹⁹. Un paquet entièrement bâti par catégorie place cette périphérie au centre.

Pour la défense, la séquence est simple et le temps compte. Déposer sans attendre la demande d’autorisation de déblocage prévue à l’article 4, dont l’instruction conditionne tout le reste. Demander au Conseil la communication des éléments fondant l’inscription. Vérifier l’exactitude des mentions d’identification et des mandats sociaux retenus. Présenter des observations établissant l’activité réelle de l’entité et les fonctions effectives de la personne. Introduire le recours dans le délai, sans attendre la réponse du Conseil, puis adapter la requête aux actes de prorogation successifs.

Pour les entreprises européennes, la séquence est également simple, et tout aussi urgente : reprendre le criblage des contreparties, remonter les chaînes de détention, et traiter la question comme ce qu’elle est devenue en droit français, c’est-à-dire une question de risque pénal.

Notes

Cette analyse est publiée sur zekkouti-avocat.com. Elle est également disponible en anglais : “Russia Asset Freezes: Challenging the Extension of 12 October 2026 before the General Court”. Sur le contentieux du gel des avoirs et des sanctions internationales, voir également la rubrique Gel des avoirs et sanctions internationales, ainsi que l'analyse “Gel des avoirs et sanctions de l'Union européenne : le dossier pénal au cœur de la liste”.