Gel des avoirs et sanctions de l'Union européenne : le dossier pénal au cœur de la liste
Le gel des avoirs décidé par le Conseil de l'Union européenne se présente comme une mesure de politique étrangère. Il n'en est pas moins, pour celui qui le subit, l'une des atteintes les plus brutales que puisse connaître un patrimoine. Publiée au Journal officiel, l'inscription bloque en un instant comptes et biens, et interdit à quiconque de mettre des fonds à la disposition de la personne visée. Aucune accusation n'est formulée, aucune condamnation n'est prononcée. La mesure se veut préventive ; ses effets sont ceux d'une sanction.
Une mesure politique sous le regard du juge
Le caractère politique de la décision ne l'a pas soustraite au droit. Depuis l'arrêt Kadi de 2008, le juge de l'Union contrôle les inscriptions au regard des droits fondamentaux, y compris lorsqu'elles reprennent des listes des Nations unies1. Le Conseil doit disposer d'une « base factuelle suffisamment solide », et c'est à lui d'en rapporter la preuve2. L'exigence n'est pas de pure forme : le Tribunal annule des inscriptions fondées sur un simple lien familial3, ou maintenues sans que le Conseil ait établi que leur justification perdurait4.
Ce contrôle s'exerce dans un cadre exigeant. Le recours en annulation doit être porté devant le Tribunal de l'Union, à Luxembourg, dans un délai de deux mois5, et chaque acte de maintien de l’inscription ouvre à son tour un délai qu’il faut saisir. Entre deux échéances, les observations adressées au Conseil ne sont pas une formalité : elles fixent le débat que le juge tranchera. Le gel, enfin, n'interdit ni de vivre ni de se défendre : des dérogations permettent de couvrir les besoins essentiels et les frais de la défense, accordées en France par la direction générale du Trésor.
Le dossier pénal, terrain décisif
Une part essentielle de ces inscriptions ne repose pas sur une appréciation diplomatique, mais sur une procédure pénale. Les régimes visant les détournements de fonds publics dans des États tiers supposent l'existence de poursuites ; le régime antiterroriste suppose la décision d'une autorité nationale, le plus souvent judiciaire. La Cour de justice en a tiré une conséquence décisive : le Conseil ne peut s'appuyer sur une procédure étrangère qu'après avoir vérifié qu'elle respecte les droits de la défense et le droit à une protection juridictionnelle effective, et il doit renouveler cette vérification à chaque prorogation6. Le régime antiterroriste obéit à une logique voisine : la décision nationale doit être solide, et son ancienneté oblige le Conseil à actualiser son appréciation7.
Le centre de gravité du contentieux se déplace alors. La question n'est plus seulement de savoir si le Conseil a motivé sa décision. Elle est de savoir si la procédure pénale qui la fonde est régulière, si elle progresse encore, si elle n'a pas été instrumentalisée, si elle n'est pas close. C'est un travail de pénaliste : obtenir le dossier étranger, en mesurer les failles, démontrer ce que vaut réellement une mise en cause. Là où la liste se présente comme un acte politique, c'est souvent le dossier pénal qui en décide le sort.
Le revers pénal de l'inscription
L'inscription fait aussi naître un risque pénal propre. Le non-respect des mesures restrictives constitue en droit français un délit douanier, désormais prévu à l'article L. 542-2 du Code des douanes et puni de cinq ans d'emprisonnement, d'une amende proportionnelle et de la confiscation8. Il atteint la personne inscrite comme ses proches, ses partenaires et ses banquiers. Le texte vise les mesures prises en application des articles 75 et 215 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne : le gel des avoirs lié au terrorisme entre donc dans son champ. La directive (UE) 2024/1226, qui harmonise ces incriminations, n'est toujours pas transposée en France, malgré l'avis motivé adressé par la Commission le 4 juin 20269. Le ministère public ne peut s'en prévaloir pour étendre la répression au-delà des textes existants10. La défense ne peut pas davantage se contenter d'invoquer l'imprécision des règlements de sanctions : la Cour admet qu'un État en sanctionne pénalement la violation avant même qu'elle en ait précisé la portée11. L'imprécision se démontre, mesure par mesure.
Les deux procédures se répondent. Ce que la personne soutient devant le Tribunal pour contester son inscription peut être exploité dans une poursuite pénale ; une décision pénale favorable, à l'inverse, est souvent l'argument le plus fort contre le maintien sur la liste. Une annulation ultérieure n'efface pas l'infraction commise tant que le gel produisait ses effets, et un avoir dissimulé peut finir confisqué12. À cela s'ajoute, pour les personnes recherchées, la perspective de notices Interpol, contestables devant la Commission de contrôle des fichiers de l'organisation.
Un seul contentieux
La liste, la procédure pénale et la coopération policière internationale ne sont pas trois dossiers distincts, mais trois faces d'un même contentieux. Les confier à des conseils qui s'ignorent, c'est accepter qu'une procédure compromette l'autre. La défense, ici, ne peut être qu'intégrée : elle se pense d'emblée à Luxembourg, devant le juge pénal et, s'il le faut, devant les instances d'Interpol.
Notes
1. CJCE, 3 septembre 2008, Kadi et Al Barakaat International Foundation c. Conseil et Commission, affaires jointes C-402/05 P et C-415/05 P. ↑
2. CJUE, 18 juillet 2013, Commission e.a. c. Kadi, affaires jointes C-584/10 P, C-593/10 P et C-595/10 P. ↑
3. Trib. UE, 8 mars 2023, Prigozhina c. Conseil, T-212/22 ; Trib. UE, 25 juin 2025, Ezubov c. Conseil, T-273/24. ↑
4. Trib. UE, 10 septembre 2025, Pumpyanskiy c. Conseil, T-541/24. ↑
5. Art. 263, alinéas 4 et 6, du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, augmenté du délai de distance de dix jours prévu par le règlement de procédure du Tribunal. ↑
6. CJUE, 19 décembre 2018, Azarov c. Conseil, C-530/17 P ; Trib. UE, 11 juillet 2019, Ianoukovitch c. Conseil, T-244/16 et T-285/17. ↑
7. Position commune 2001/931/PESC du 27 décembre 2001, art. 1er, § 4 et § 6, et règlement (CE) n° 2580/2001 ; CJUE, 26 juillet 2017, Conseil c. LTTE, C-599/14 P ; CJUE, 13 mars 2025, PKK c. Conseil, C-44/23 P. ↑
8. Art. L. 542-2 du Code des douanes, issu de l'ordonnance n° 2026-265 du 8 avril 2026 portant partie législative du code des douanes, entrée en vigueur le 1er mai 2026 à droit constant (anciennement art. 459) ; peines par renvoi à l'art. L. 542-1, amende quintuplée et interdictions professionnelles pour les personnes morales (art. L. 542-4), affichage et diffusion de la décision (art. L. 543-1). ↑
9. Directive (UE) 2024/1226 du 24 avril 2024 relative à la définition des infractions pénales et des sanctions applicables en cas de violation des mesures restrictives de l'Union, art. 5 et 7 ; délai de transposition expiré le 20 mai 2025 ; Commission européenne, avis motivé du 4 juin 2026, procédure INFR(2025)0221. ↑
10. CJCE, 8 octobre 1987, Kolpinghuis Nijmegen, 80/86. ↑
11. CJUE, 28 mars 2017, Rosneft, C-72/15. ↑
12. Directive (UE) 2024/1260 du 24 avril 2024 relative au recouvrement et à la confiscation d'avoirs, art. 2, § 1, p), et art. 5, § 4. ↑
Cette analyse est publiée sur zekkouti-avocat.com. Elle est également disponible en anglais : “EU Asset Freezes and Sanctions: The Criminal File at the Heart of the Listing”. Sur le contentieux du gel des avoirs et des sanctions internationales, voir également la rubrique Gel des avoirs et sanctions internationales., ainsi que l’analyse « Gel des avoirs russes : une possible contestation de la légalité de l’extension du 12 octobre 2026 devant le Tribunal de l’Union ».